Эксперт по агломерациям — почему российские города потянулись друг к другу

Александр ПолозовНаиль Фаттахов / Znak.com

Министерство экономического развития Российской Федерации намерено в марте представить на утверждение доработанную Стратегию пространственного развития России, рассчитанную до 2030 года. Значительное место в ней займут городские агломерации как полюса экономического роста и воспроизводства человеческого капитала — «новой нефти», как стало модно выражаться среди экономистов. Собственно, и сама тема агломераций городов сегодня на пике интереса экспертного сообщества и практиков государственного и муниципального управления. Чем обусловлен этот интерес и на то ли он направлен? Как убедить городские власти, жителей и бизнес в преимуществах агломераций и в чем, собственно, заключаются агломерационные эффекты? Где в России дальше других продвинулись в построении агломераций и правда ли, что большие города вскоре перекроят политическую карту мира? На полях прошедшего в Екатеринбурге форума «Города России 2030: перекрестки возможностей» мы поговорили с генеральным директором Агентства по социально-экономическому развитию агломераций (АСЭРА) Юрием Кузнецовым.

— Порой возникает ощущение, что «агломерация» — это такое новомодное слово, такое же, каким чуть раньше стали слова «урбанистика», «городская среда»… Нет ли подозрения, что пошли «процессы ради процессов»? Ну или ради получения денег от федерального центра, который сегодня вроде бы показывает, что к этой теме благоволит…

— Ожидание федеральных денег, конечно, есть, не скрою. Но составляющая этого, по крайней мере на сегодня, совсем невелика. А я мониторю ситуацию по всей России и знаю, о чем говорю. Я не только руководитель АСЭРА — агентства, учрежденного Союзом российских городов, но и член межведомственной рабочей группы по социально-экономическому развитию агломераций. Поэтому мы отслеживаем все проекты развития городских агломераций, включая 16 «пилотников», утвержденных приказом министерства. Раньше представители федеральных министерств, входящих в рабочую группу, просто говорили: федеральных денег не обещаем. И те инициаторы, которые видели в теме развития агломераций только возможность привлечь дополнительные федеральные средства, потихоньку «отпали».

Юрий Кузнецов

— Поняли, что это неверная мотивация.

— Да, это осмысленно стало отходить на второй план. И я рад, что на форуме в Екатеринбурге уже явно чувствуется понимание преимуществ агломераций и тех синергетических эффектов, которые могут получить муниципалитеты от совместного решения вопросов местного значения. Тема федеральных денег, конечно, не исчезает, потому что многие местные бюджеты очень дефицитные, о чем также говорилось на форуме (с эмоциональным докладом на пленарном заседании выступил экс-мэр Екатеринбурга, ныне член профильного комитета СФ Аркадий Чернецкий — прим. Znak.com). В 90-е годы я сам работал в системе исполнительной власти местного уровня, был главой Октябрьского района в Екатеринбурге. У нас был очень серьезный бюджет развития, который позволял нам что-то строить за свой счет. И правильно было подмечено, что тогда у муниципалитетов было больше возможностей: было больше самостоятельности, в том числе финансовой.

Поэтому я полагаю, что сегодня агломерация — это еще и новый способ более эффективного решения вопросов местного значения в тех условиях, в которых вынуждены существовать муниципалитеты.

А там, где есть рост эффективности, рано или поздно появляются и деньги, в том числе бюджетные. И мы это понимали. Так было с моногородами, так произошло и с агломерациями. В 2017 году в рамках приоритетного проекта «Безопасные и качественные дороги» на решение дорожных проблем именно городских агломераций целевым образом 38 агломерациям из федерального бюджета выделено 14 млрд рублей. Полагаю, это только начало.

Вопросы межмуниципального сотрудничества в формате агломераций были в центре внимания на форуме стратегического планирования в ЕкатеринбургеЮрий Ломакин/Екатеринбург.рф

— Кто-то просчитывал какие-то универсальные эффекты? Или здесь нельзя подойти с каким-то шаблоном и сказать: вот, например, в случае совместной эксплуатации мусорного полигона вы начнете получать 20-30% экономии? Возможно ли такое?

Доктор архитектуры Андрей Боков — о будущем Екатеринбурга, храме на воде и сносе телебашни

— Возможно. Ведь что такое агломерация в практическом аспекте? Ее можно рассматривать в том числе и как некую совокупность конкретных межмуниципальных проектов. Эти проекты имеют свои конкретные параметры и, понятное дело, вполне считаемые эффекты. Этим занимаются, например, инвесторы, когда берутся за такие проекты, и вы правильно сказали, что одна из традиционно агломерационных и привлекательных для инвесторов отраслей — это обращение с отходами. Другое дело, что пока не решена задача разработки общей методологии стратегического планирования на межмуниципальном или, будем говорить так, на агломерационном уровне. Такой методологической базы пока действительно нет, и ее создание — предмет заботы экспертного сообщества и министерства экономического развития. Должна быть выработана система показателей, которая потом поможет мерить агломерационные эффекты…

— И оценивать: вот тут агломерация в общем и целом удалась, а вот тут, извините, расходимся…

— Да, в том числе и для этого. Если удастся выработать, сформулировать агрегированный показатель агломерационных эффектов —может быть, один, а, скорее всего, их будет несколько, — мы сможем применить его в управленческом процессе. Если значение показателя не будет соответствовать нашим ожиданиям, будет повод задуматься, что именно пошло не так. Те ли агломерационные проекты подобраны, так ли они реализуются, что там с управлением этими проектами? Возможны многие причины, по которым мы не получаем ожидаемого эффекта, хотя, например, аналогичный проект в другом месте, что называется, пошел. Или даже в рамках одной агломерации какие-то проекты дадут агломерационные эффекты, а какие-то нет. Как я уже сказал, главное сейчас в этом плане — выработать систему критериев оценки и ввести ее в управленческую практику. Хотя, должен отметить, у нас есть проблемы даже посерьезней: достаточно сказать, что самого понятия «городская агломерация» еще нет в законодательстве.

— А если вообще рассмотреть Россию в мировом контексте? Мы по части осмысления агломерационных процессов и их запуска сильно отстаем?

— Сильно. Но на это есть объективные причины, и одна из первых — плотность населения. Если взять плотность населения в Европе, не говоря о странах Юго-Восточной Азии, то даже в европейской части нашей страны плотность заметно ниже. А это считается первым и главным толчком к формированию агломераций. Если города не соседствуют плотно друг с другом, не толкаются на границах и не начинают вынужденно думать о том, как решать пограничные или трансграничные вопросы, если суточная миграция между городами невелика, трудно говорить об агломерации.

Плюс, я думаю, долгое время не было и политической воли. Слово «агломерация» вообще как-то не любили чиновники. Как-то побаивались его, что ли. Считали, что «это не наше». Потом, потихонечку, его стали сначала произносить градостроители и урбанисты. Потом оно вошло в обиход экономистов, которые указали на то, что производительность труда в агломерациях выше, чем в среднем по стране. И вот теперь дошло до управленцев. Это дает возможности для более полного взгляда на вещи. Если раньше агломерация рассматривалась больше как понятие из сферы пространственно-территориального планирования, термин из демографии, то теперь пришло понимание: это не только градостроительная тема, это тема и экономическая, и социальная, и политическая, и управленческая, в конце концов.

Ну вот как быть, если часть, например, Аргаяшского района Челябинской области включена в интенсивную суточную миграцию с Челябинском, а часть того же района — не входит, потому что уже слишком далеко? С точки зрения планировщиков и градостроителей это нормальная ситуация, а с точки зрения управления территорией — уже проблема, потому что невозможно район разорвать, включить одну часть в систему межмуниципального взаимодействия, а вторую часть оставить за бортом.

Пришло понимание, что агломерация - это не только градостроительный термин. Это тема экономическая, социальная и даже политическаяНаиль Фаттахов / Znak.com

— До 2014 года темой агломераций занимался Минрегион. Сильно ли затормозило его упразднение эту работу?

Новое Средневековье наступит к 2025 году

— К счастью, не особенно, хотя действительно были такие опасения. Минэкономразвития России быстро подхватило тему, потому что департамент, который занимался агломерациями в Минрегионе, практически в полном составе перешел в новое ведомство и продолжил работать над темой там. Впрочем, был все же период некоторой заморозки, связанный с реорганизацией и сменой руководства в этом блоке министерства, но сейчас тема опять набирает обороты. Для Минрегиона тема агломераций изначально была факультативной. Ее во многом инициативно начал продвигать небезызвестный свердловчанам Юрий Осинцев (экс-вице-мэр Екатеринбурга, перешедший на работу в правительство Свердловской области, а позже — на должность замминистра регионального развития РФ — прим. Znak.com). Насколько я знаю, никто из руководства, включая министра Басаргина, ему на этот счет никаких распоряжений не давал. Он вел ее факультативно, но в итоге появился приказ министерства о создании межведомственной рабочей группы по социально-экономическому развитию агломераций, потом появились «пилотные» проекты. Все пошло так, что даже после ухода Осинцева из министерства тема не заглохла.

— Как относится к агломерационным идеям российский бизнес? Он признал, распробовал ее? Убеждают его какие-то ваши доводы или на все это он смотрит с настороженностью?

— Отдельные направления бизнес-сферы не просто признали, а сами активно продвигают тему. Например, риелторы и девелоперы, сетевая торговля. Они видят свои внятные бизнес-интересы, при этом, что особенно приятно, многие рассуждают даже не как бизнесмены, а как, если хотите, люди, ответственные в целом за развитие города. Вот хороший пример — Челябинская агломерация и те представители бизнеса, которые включились с нами в работу над проектом стратегии этой агломерации.

Я сначала беспокоился: мол, пришел бизнес, сейчас попытаются в рамках процесса реализовать свои конкретные бизнес-интересы. Но нет, гражданской позиции у них на сегодня, пожалуй, больше, чем коммерческого азарта.

И добавлю, что они неплохо разбираются в сути вопроса и очевидно заинтересованы сделать жизнь на территории Челябинской агломерации более комфортной. Это сильно радует. А вот большой промышленный бизнес — вроде металлургических гигантов в том же Челябинске — пока остается в стороне. Может, потому что мы еще не смогли втянуть их в этот процесс. Хотя если говорить о развитии Магнитогорской или Горнозаводской (с центром в Нижнем Тагиле) агломерациях, я думаю, что без участия ММК и НТМК не обойтись. Там нужна будет прежде всего их политическая позиция как градообразующих предприятий.

— Может, у крупного бизнеса подсознательный страх перед такими трансформациями? Ведь когда мы говорим о большом, да еще и «тяжелом» предприятии в центре города, мы рано или поздно зададим вопрос о будущем этого предприятия на этом месте. Иначе — поправьте меня, если это не так — рано или поздно придется задать вопрос о будущем агломерации…

— Этот вопрос только отчасти связан с агломерационным строительством. Вопрос экологии в крупном городе актуален и без агломерационного аспекта. Конечно, говоря о новых крупных агломерационных проектах, обязательно нужно иметь в виду его экологическую составляющую, особенно если его размещение планируется в ядре агломерации. Другое дело, когда речь идет, например, о действующем крупном металлургическом заводе. Его ведь так просто не вынесешь за пределы городской черты. Главное направление здесь на ближайшие годы — очистные сооружения. Кстати, практика показывает, что вариант выноса предприятий часто не вызывает энтузиазма ни у руководства городов, ни у заметной части граждан: ведь это и рабочие места, и доходы в местный бюджет. Можно, наверное, говорить о выносе за черту города самых неэкологичных производств, если это позволяет технология, но это всегда многокритериальная задача, и решать ее нужно учитывая все факторы.

— Можете ли назвать наиболее «продвинутые» проекты агломераций?

— На мой взгляд, как раз Челябинская агломерация выделяется среди других, если так можно выразиться, своей институциональной продвинутостью. Создан орган управления агломерацией — ассоциация муниципальных образований «Координационный совет Челябинской агломерации», утверждена схема территориального планирования агломерации, идет работа над стратегией развития агломерации. На мой взгляд, нужно будет еще разработать комплексный инвестиционный план развития агломерации, и тогда у них будет полный набор документов и институтов развития, которые позволят эффективно двигаться дальше — реализовывать написанное и считать агломерационные эффекты.

Важный и болезненный вопрос: как уживаются большие и вредные заводы и города, которым становится тесно в своих границах. Без политической воли не обойтисьНаиль Фаттахов / Znak.com

Как челябинский министр свердловских мэров покорил

Вообще, Челябинская область — пионеры и в том, что на их территории идет работа по созданию не одной, а минимум трех агломераций, в том числе Магнитогорской, как первой в России межрегиональной, учитывая расположение Магнитогорска на самой границе с Башкортостаном. Получится или не получится, словят они ту синергию, на которую рассчитывают, или нет — жизнь покажет. Мировой опыт говорит, что словят. Первым всегда сложнее. Как говорит губернатор Дубровский — челябинцы «торят лыжню». Я тоже, как и Борис Александрович, в прошлом лыжник, и мне понятен термин. И агентство, которое я возглавляю, с большим интересом участвует в этой работе. Сейчас одна из первоочередных задач — изменение федерального законодательства в части расширения возможностей межмуниципального взаимодействия и агломерационного строительства. Благо в Госдуме и в Совете Федерации сейчас целый пул бывших мэров, которые хорошо разбираются в теме. Кстати, внести законопроект по постановлению Совета Федерации предложено опять-таки Челябинской области.

— Что вы считаете важным увидеть в законе?

— Эксперты Союза российских городов — и я в этой работе тоже участвовал — написали в свое время концепцию изменения законодательной базы и сам проект закона. Некоторые действующие положения стали тормозом в развитии агломераций. Надо эти узкие места расшить и далее вводить новые управленческие практики. В их числе — создание межмуниципальных публично-правовых образований, не имеющих статуса муниципальных образований, но являющихся особой формой осуществления местного самоуправления.

В качестве таких образований предлагается создавать межмуниципальные сообщества с возможностью передачи туда части полномочий муниципалитетов— участников агломерационных соглашений.

А значит, и с возможностью формирования представительного и исполнительного органов власти на этом уровне, появлением общего бюджета, общего имущества. Должно быть устойчивое образование, которое не будет зависеть от субъективных факторов или даже каких-то отдельных событий. Иначе сменился мэр в одном из муниципалитетов — и всё, начались проблемы, потому что у нового мэра нет понимания, что тут еще за агломерация, какие тут еще синергетические эффекты и т. д. Мы предлагаем от таких казусов процессы обезопасить. Так действует, например, Франция. Они такой межмуниципальный уровень формируют со своим бюджетом, с передачей туда муниципалитетами части своих полномочий.

— Как вы смотрите на идею формирования агломерации Челябинск — Екатеринбург, самых близких друг к другу городов с миллионным населением в России? У идеи много критиков, причем с достаточно здравыми аргументами. Вам эта затея видится реалистичной?

— Все новое, как правило, вызывает критику. Современная жизнь уплотняется и в пространстве и во времени. Если раньше, например, Екатеринбург, Березовский и Верхняя Пышма были совсем отдельными городами, то с освоением межселенной территории, с развитием дорог и транспорта мы уже не замечаем, где заканчивается один и начинается другой город. Эти города уже во многом функционируют как единая территория. И, занимаясь агломерационным строительством, мы ищем новые механизмы для этой новой реальности.

У идеи конурбации Екатеринбург - Челябинск много критиков, причем со здравыми аргументамиZnak.com

Полагаю, придет время, когда от Челябинска до Екатеринбурга будем добираться в течение часа, а это уже в пределах суточной миграции: то есть можно будет жить в Екатеринбурге, а работать в Челябинске или наоборот. Есть, конечно, в проекте конурбации Челябинск — Екатеринбург много других аспектов, которые актуальны уже сейчас. Думать об этом, проектировать в широком смысле новое пространство, конечно, нужно уже сейчас. Лично мне всегда были интересны новые управленческие механизмы. Задача власти здесь не быть сторонним наблюдателем за тем, как оно само сложится, а формировать ситуацию исходя из интересов жителей. Лишь бы хватило политической воли…

— Многие говорят о том, что XXI век станет веком больших городов. Получится такое новое Средневековье — в том смысле, что субъектами на мировой сцене будут выступать не национальные государства и их отдельные субъекты, а большие городские агломерации. Вы на эту теорию как смотрите?

— Пока как на футурологическую. Я думаю, что это, скорее, метафора. Однако, отчасти для этих прогнозов есть свои основы. Роль крупных городов, конечно, усилится, но я на сегодня пока не вижу даже механизмов формирования и функционирования такой системы мироустройства. Хотя допускаю, что для меня пока не раскрыт весь потенциал агломерационных процессов, несмотря на то, что плотно занимаюсь этими вопросами уже продолжительное время.